資源環境成為“十二五”規劃綱要中約束性指標數量最多、分布最集中的領域。“十一五”時期我國兩個分解到地方的約束性指標都屬于資源環境領域，采取了調整產業結構、實施重點工程、推動技術進步、強化政策激勵、加強監督管理、開展全民行動等一系列強有力的政策措施，但我國當前面臨的首要問題仍然是資源環境對經濟發展的約束增強，這固然因為資源環境的治理和保護工作是長期任務，需要長期堅持不懈地堅持下去，更重要的是，我國資源環境領域中一些關鍵和核心問題沒有解決。

一、資源環境對經濟發展的調控作用長期得不到體現

資源節約型、環境友好型社會是加快轉變經濟發展方式的重要切入點，提高資源環境使用效率也是轉變經濟發展方式的一個重要方面。從世界范圍來看，我國資源環境稟賦相對不佳，從重要的資源來看，我國人均淡水資源量為2200立方米，僅為世界人均占有量的1/4；人均耕地只有1.41公頃，不到世界平均水平的40％；人均森林面積為1.9畝，僅為世界人均占有量的1/5；45種主要礦產資源人均占有量不到世界平均水平的一半。從生態環境來看，我國宜居程度較高的地區僅占全國總面積的20％。

但我國經濟發展并沒有“體會”到資源環境約束，依然表現出了“高投入、高消耗、高排放”的“三高”特征，經濟增長要素投入結構中，資源環境投入仍然過大。我國經濟增長中絕大部分是依靠資源要素投入，只有30％左右的增長份額來自于全要素生產率的提高，造成了環境污染事件嚴重，一些地區還導致了惡性的環境突發事件，部分地區的發展已經接近或超出了資源環境承載極限，而且這種發展方式的碳排放量過大，目前我國的碳排放總量已經位居世界前列，引起了國際社會的廣泛關注。如果按這種態勢發展下去，不僅會對國內資源環境造成嚴重影響，而且某些資源需求還會超出全世界的市場容量；如果我國能源消費保持前幾年平均8.9％的增速，則2020年我國能源消耗將達近80億噸標煤，占目前世界能源消耗總量的一半；即使能維持實現每5年單位GDP能耗下降20％，繼續保持8％~9％的年經濟增長，2020年我國能耗也將占目前世界能耗的三成左右；這種發展方式的碳排放空間也相當有限，2009年我國政府提出了碳排放強度目標中也隱含了碳排放總量的目標(有限的經濟增速下，碳排放強度限制意味著碳排放總量的限制)。

二、根源是資源環境對經濟發展的調控機制不健全

資源環境對經濟發展的調控既要靠政府的管制，更重要的是建立起長期性的內在調控機制。但我國資源環境產權歸屬不清晰，資源環境價格形成機制不健全，資源環境的產權流動和交易制度還沒建立起來，由此造成了許多地區通過扭曲資源價格獲得增長的方式，無法體現出資源環境的控制作用。

資源環境價格形成機制不完善。由于我國市場經濟體制還不健全，在一些市場失靈領域、需要政府加強監管領域內的改革更為滯后，資源環境價格形成機制仍不完善，資源成本構成不完全，并未計入“環境治理和生態恢復成本”。以煤炭資源為例，國際環保組織和天則經濟研究所聯合開展的研究顯示，目前中國現有的煤炭價格體系，完全沒有反映出這些外部成本。煤炭的環境外部成本、燃燒外部成本就達到161.17元/噸，相對于一般煤炭當年價格約為320元/噸而言，大約少計入了1/3的成本。由于資源環境價格普遍偏低，嚴重影響到企業要素投入的比例關系，低價格獲取資源使我國企業滿足于從事低端的價值鏈加工環節，賺取低廉的加工費，以低價格參與市場競爭成為中國企業的主導戰略，導致低成本和低附加值商品大量出口，促使我國貿易順差增幅過快，成為促成了我國內外需求結構失衡、經濟發展不協調、不均衡的主要原因之一。

保護生態環境的長效機制還沒有形成。目前，我國主要靠政府撥款保護生態環境，生態環境補償機制還沒建立起來。由于生態建設地區與生態受益地區之間存在著利益不平衡，生態補償機制還沒有建立起來。地區間生態補償機制的建立是一個系統性工程，其中存在幾個難點:一是保護環境和生態系統是每個地區的基本義務，由于機制問題，目前很難要求生態下游地區對上游地區進行補償，只能通過中央政府進行轉移支付。二是通過中央政府轉移支付，意味著某些地區上繳中央稅收增加，這與我國財稅體制改革的方向又不一致，目前許多經濟問題的根源就在于地方上財力事權不對稱，財力小于事權，未來需要增加財政份額，以地方為主體的生態補償機制存在諸多難題。

資源環境調控的傳導機制不合理。目前，我國往往是通過行政性手段傳導資源環境對經濟發展的調控，而不是以市場化手段傳導調控，這使得資源環境調控呈現出時段性、局部性。長期以來，我國資源環境市場化改革進展緩慢，價格、稅收政策對資源節約利用和環境保護考慮不夠，存在涉及資源利用和環境保護的稅種過少、稅負過低，資源和環境稅收調節力度不夠等問題。目前，只有資源稅、固定資產投資方向調節稅和所得稅涉及資源和環境問題。就資源稅而言，自開征資源稅以來，1994年~2005年我國共征收資源稅869.2億元，僅占各項稅收的0.53％；2005年以來，國家先后提高了煤炭、石油和天然氣資源稅的稅額標準，提高后的煤炭資源稅每噸在2元~4元之間，石油資源稅每噸在14元~30元之間，天然氣資源稅在每千立方米7元~15元之間，多數資源的資源稅額在產品銷售價格的1％以下。無論與近年來煤炭、石油價格的漲幅還是與價格絕對水平相比，現行資源稅水平顯然偏低，各檔之間的差距也過小。如此低的稅率和稅額，難以體現出資源環境的調控作用。為了加強資源環境保護、體現資源環境的調控作用，政府要采取行政性手段。

三、“十二五”時期資源環境領域的重點是建立健全對經濟發展的調控機制

推進資源產權制度改革。逐步探索界定國家所有權與集體所有權界線的辦法，以及在此基礎上的權、責、利關系，探索建立中央政府與資源所在地的“利益分享機制”。引入市場機制，重點推動以排污權交易等為重點的資源交易制度，促進資源產權的流動與交易。

加快推動資源稅費制度改革。進一步完善資源稅和環境經濟政策，對直接污染環境的行為和在消費過程中會造成環境污染的產品進行課稅，提高各種涉及環境保護的稅、費征收標準，提高對環境污染行為的約束力。重視資源屬地的利益，適當時機下，應探索中央與地方資源稅共享，讓地方在資源開發利用中得到應得的利益，支持當地經濟發展，為地方政府恢復生態、治理環境提供資金。

循序推進資源價格形成機制改革。資源價格形成機制改革的核心是使之反映資源的稀缺程度，在具有競爭潛質的資源市場領域，應引入競爭機制，讓價格在市場競爭中形成；不適于或者不具備條件引入競爭機制的領域，必須加強和改進政府價格監管。處理好資源價格改革和社會承受力的關系，吸取我國上世紀價格改革中的經驗教訓，循序推進資源價格形成機制改革。

作者單位:國家發改委經濟研究所